三農(nóng)直通車綜合報(bào)道：近日，十八屆三中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱“《決定》”)，為新一輪土地制度改革勾勒了方向。《決定》明確提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)、完善土地二級(jí)市場(chǎng)等改革措施。新一輪土地制度改革的大幕已經(jīng)開啟。
改革開放以來，以實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、土地拍賣制度等為代表的土地改革，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。然而，我國(guó)目前的二元化土地管理結(jié)構(gòu)弊端不斷凸顯，難以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求。而且，農(nóng)民并沒有充分享受到土地轉(zhuǎn)讓和升值帶來的權(quán)益，土地財(cái)政問題也日益突出。如何打破土地二元結(jié)構(gòu)限制，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化，釋放新一輪制度紅利，成為這一輪土改的關(guān)鍵所在。
對(duì)于《決定》提出的土地改革相關(guān)舉措與目標(biāo)，應(yīng)如何解讀、如何落實(shí)？新一輪土地改革將給我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來怎樣的紅利？為回答以上問題，本報(bào)采訪了中國(guó)金融四十人論壇成員、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長(zhǎng)巴曙松，中國(guó)國(guó)際金融有限公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家彭文生，中國(guó)農(nóng)村金融論壇成員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員張曉山，是為北京圓桌第394期，以饗讀者。
現(xiàn)行土地制度的癥結(jié)：城鄉(xiāng)二元分割
《21世紀(jì)》：十八屆三中全會(huì)《決定》提出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。這是新一輪土地制度改革的題中之義，是直面現(xiàn)行土地制度中城鄉(xiāng)二元分割格局的重要舉措。那么，城鄉(xiāng)二元分割格局存在哪些問題？對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化建設(shè)有哪些影響？
巴曙松：中國(guó)的現(xiàn)行土地制度在世界上是最為獨(dú)特、最為復(fù)雜的制度。這套體系的核心內(nèi)容可以概括為三點(diǎn)：二元分割、政府壟斷和非市場(chǎng)化配置。
所謂二元分割是指城市和農(nóng)村是完全分離的，采取了完全不同的兩種所有制制度。城市土地屬于國(guó)有，地方政府享有建設(shè)用地的處置權(quán)、出讓權(quán)和收益權(quán)。農(nóng)村土地則是農(nóng)民集體擁有農(nóng)地農(nóng)用時(shí)的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，但是在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用時(shí)，農(nóng)民的土地權(quán)利在獲得原用途的若干倍數(shù)補(bǔ)償后即告喪失。
所謂政府壟斷是指城市土地市場(chǎng)的供給是由地方政府通過征收農(nóng)地而獨(dú)家壟斷。并依據(jù)不同的土地使用用途，采取不同的土地出讓方式：經(jīng)營(yíng)性用地是實(shí)行“招拍掛”的形式入市；政府以公共目的使用的土地通過“劃撥”的形式入市；工業(yè)用地在2004年之后名義上是采取“招拍掛”的形式出讓，但事實(shí)上還基本是根據(jù)成本價(jià)格出讓。
所謂非市場(chǎng)化配置是指耕地占用實(shí)行審批制度， 為確保糧食安全，中國(guó)實(shí)施了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，通過計(jì)劃手段保護(hù)18億畝耕地紅線。建設(shè)用地的供給則實(shí)施嚴(yán)格的指標(biāo)控制。
中國(guó)土地所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)制度的二元分離，使得中國(guó)的土地市場(chǎng)也是分離的。農(nóng)用地市場(chǎng)和城市建設(shè)用地市場(chǎng)是完全不同的兩個(gè)概念。農(nóng)地的市場(chǎng)是只限于農(nóng)地農(nóng)用的市場(chǎng)，而農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地則受到所有制的管制，必須要經(jīng)過政府征收，農(nóng)地不能自然變成建設(shè)用地。這種城鄉(xiāng)二元分割格局是中國(guó)土地制度的核心癥結(jié)，也是一系列問題的根源。
這些問題日益成為制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化的突出矛盾，這集中表現(xiàn)在三個(gè)方面：
城中村的法外不集約利用。中國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的土地是當(dāng)前土地使用效率最為低下，但面臨法律沖突最為劇烈的地段。按目前的制度安排，城市土地是國(guó)有的，農(nóng)村土地屬于集體所有，但是在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的廣大土地，是在城市范圍內(nèi)，而又屬于集體所有。這些土地按照憲法規(guī)定，應(yīng)該收回國(guó)有，但政府又拿不出那么多錢來征地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)大小不同的城市中，擁有將近5萬個(gè)城中村，有2.6億人全部住在農(nóng)村宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地上蓋的小產(chǎn)權(quán)房屋。
工業(yè)用地的利用效率低下。目前，中國(guó)城市中工業(yè)用地占比過高，既未實(shí)現(xiàn)集約利用，又?jǐn)D占城市宜居空間。工礦倉儲(chǔ)用地占建設(shè)用地供應(yīng)的比重多年連續(xù)超過40%。城市內(nèi)部工業(yè)用地占比也過高，一般在20%以上，有些甚至超過30%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)外15%的水平。
過度依賴土地財(cái)政所帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)地方政府進(jìn)行的城市建設(shè)的融資是依靠于土地抵押和政府信用。2013-2015年是政府土地抵押貸款的還款高峰期，土地出讓金的收入甚至成為了地方政府償債的資金來源，宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)所造成的地價(jià)下降和購地減少會(huì)造成政府償債能力的迅速降低。
因此，考慮到這些突出的問題，某種程度上，中國(guó)現(xiàn)行的土地制度的可持續(xù)性已經(jīng)變?nèi)�，處于不改不行的地步，需要在改革上給予優(yōu)先的考慮和安排。
彭文生：我國(guó)現(xiàn)有的土地所有制具有城鄉(xiāng)二元分割特點(diǎn)。憲法第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。
現(xiàn)有土地制度下，土地在農(nóng)村和城市、農(nóng)業(yè)和工業(yè)、商業(yè)及住宅之間的配置，通過地方政府而不是市場(chǎng)來完成。城鎮(zhèn)化過程不可避免地涉及農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)住宅、工業(yè)及商業(yè)用地�，F(xiàn)行模式，意味著政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，從農(nóng)村征地，之后土地通過“招拍掛”出讓，然后對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行非市場(chǎng)化補(bǔ)償。
現(xiàn)行土地制度對(duì)效率和公平的阻礙，首先是建設(shè)用地在城市和農(nóng)村之間的配置不平衡。以城市化率每年上升1%的速度預(yù)計(jì)，2020年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，城鎮(zhèn)人口約8.5億，比2012年底增加1.4億，需要更多的城市基礎(chǔ)設(shè)施和住房。即使按照人均100平米的低標(biāo)準(zhǔn)為新增城鎮(zhèn)人口提供工礦用地(2010年城市人均用地已達(dá)到142平米)，2020年城鎮(zhèn)用地總量也將突破11萬平方公里，與國(guó)土資源部土地利用總體規(guī)劃中10.65萬平方公里的控制目標(biāo)存在缺口。城市工業(yè)用地轉(zhuǎn)化為住宅用地的困難更加劇了房地產(chǎn)用地的不足，不斷推高城市地價(jià)。與此同時(shí)，在農(nóng)民工進(jìn)城后，卻存在大量農(nóng)村建設(shè)用地閑置和浪費(fèi)，體現(xiàn)為農(nóng)村人口在減少，但農(nóng)村建設(shè)用地的數(shù)量反而在增加。
