“縣改市”在1997年被叫停后，“縣(市)改區(qū)”的數(shù)量開始激增。南都記者根據(jù)民政部區(qū)劃地名司的官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計表明，從1997年底至今的15年時間，縣(市)改為市轄區(qū)的共有158個，其中，縣改區(qū)71個，縣級市改區(qū)的87個。
記者發(fā)現(xiàn)，2009年省直管縣財政推開，一些地級市為避免所轄的縣和縣級市今后可能脫離其管轄，大力推行“縣(市)改區(qū)”，進(jìn)行權(quán)力“上收”。專家指出，中央推行的省直管縣與地級市加固權(quán)力之間，存在利益博弈;目前城市行政區(qū)劃設(shè)置和布局亟待規(guī)范，不能讓地方有政策的空子可鉆。
“縣改市”井噴時“縣(市)改區(qū)”較少
1983年，我國出現(xiàn)4例縣“改區(qū)”：內(nèi)蒙古赤峰縣改為赤峰市郊區(qū)，山東福山縣、濰縣、濟(jì)寧縣分別改為煙臺市福山區(qū)、濰坊市寒亭區(qū)、濟(jì)寧市市郊區(qū)。這一年也在進(jìn)行新中國成立以來規(guī)模最大的“縣改市”，當(dāng)年有31個縣改為縣級市，還新設(shè)了7個縣級市。我國縣改市井噴期在1994年-1996年，共有95個縣改市和1個新設(shè)縣級市。
湖南一縣委書記表示，縣主要是農(nóng)業(yè)地區(qū)，很多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、規(guī)劃等都圍繞農(nóng)業(yè)進(jìn)行;而市則以非農(nóng)為主，其用地規(guī)模、城市基礎(chǔ)設(shè)施等是按工業(yè)化和城市化建設(shè)的需要進(jìn)行規(guī)劃。在配套政策和規(guī)劃上，各級政府對市的城建方面支持多，而對縣主要是圍繞農(nóng)業(yè)、扶貧等工作。
中國社科院研究員牛鳳瑞表示，撤縣建市后，其行政權(quán)力有所加強(qiáng)，特別是城市建設(shè)的自主權(quán)空間比較大，還可征收更多的城市建設(shè)費。
湖北大冶市一官員稱，雖然行政級別一樣，但縣級市對企業(yè)的吸引比縣大得多，“人家一聽你是市的官員，會認(rèn)為市的經(jīng)濟(jì)實力比縣強(qiáng)得多”。大冶在1994年縣改市后，在爭取優(yōu)惠政策、試點方面，上級部門會予以優(yōu)先考慮。在規(guī)劃和城建方面，也會站在更高起點，很多規(guī)劃更容易獲得上級主管部門批準(zhǔn)。
縣改市一度引起盲目跟風(fēng)，造成一些縣級市市區(qū)農(nóng)村人口比重過大，城郊比例失調(diào)等假性城市化問題。1997年縣改市被國務(wù)院叫停。
縣改市凍結(jié)后“縣(市)改區(qū)”提速
牛鳳瑞向南都介紹，1997年后，我國城市化進(jìn)入快速發(fā)展階段，加上“縣改市”被凍結(jié)，卻未明確縣改區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，有些發(fā)達(dá)地區(qū)就進(jìn)行撤縣建區(qū)、撤市建區(qū)。因為政策約束較少，或者有空子可鉆，不可避免地出盲目改區(qū)現(xiàn)象，“有些地方搞縣(市)改區(qū)，目的是為了經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)好看”。
南都記者根據(jù)民政部區(qū)劃地名司的官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計表明，從1997年底至今的15年時間，縣(市)改為市轄區(qū)的共有158個，其中，縣改區(qū)71個，縣級市改區(qū)的87個，均占改革開放30多年來總數(shù)絕大部分。
牛鳳瑞說，改革開放初期，縣改區(qū)主要集中在特大城市近郊縣，“縣改區(qū)”便于接受特大城市、超大城市核心區(qū)的輻射，也拓展了特大城市的發(fā)展空間，對推動中國城市化和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有很大積極意義。
縣改區(qū)后，該區(qū)的招商引資、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也將納入整個城市進(jìn)行通盤考慮，政府的公共服務(wù)水平也將從過去縣級水平提高到地級市級水平。福利待遇水平也會參照地級市的標(biāo)準(zhǔn)。牛鳳瑞認(rèn)為，“縣改區(qū)”對一些落后偏遠(yuǎn)的縣很有吸引力。
“省直管縣財政”又一次推動“縣改區(qū)”
進(jìn)入新世紀(jì)以后，縣改區(qū)一度停滯。如2005年至2009年，只有8個“縣(市)改區(qū)”。情況發(fā)生逆轉(zhuǎn)是在2009年7月，財政部公布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財政改革的意見》中提出，到2012年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財政改革。
有專家分析，“省直管縣財政”不再經(jīng)過地級市，地級市難以再“雁過拔毛”，地級市政府財力大大削弱。一些地級市政府為避免所轄縣(市)脫離自己管轄，因而加快了縣(市)改區(qū)步伐。從2010年底至今，已經(jīng)有19個“縣(市)改區(qū)”，其中，“縣改區(qū)”有14個。
記者據(jù)公開資料統(tǒng)計，目前有云南等8省(自治區(qū))的28個縣都在為“縣改區(qū)”而努力。
江西去年曾發(fā)文，僅設(shè)一個建制區(qū)的城市可根據(jù)需要，通過撤縣(市)設(shè)區(qū)，增加建制區(qū)數(shù)量。
“縣(市)改區(qū)”是地級市權(quán)力“上收”？
“縣改市是縣的沖動，縣改區(qū)則是(地級)市的沖動。”湖南一剛卸任的縣委書記對南都記者說，有些地方政府熱衷于縣改區(qū)，主要是因為縣和縣級市有完整而獨立的行政管理職能，如財政、人事、規(guī)劃等獨立的決策權(quán)限。而行政級別與縣(縣級市)相同的市轄區(qū)的行政管理職能不完整，只能依附于地級市，其財政、人事、規(guī)劃等都由地級市來決策。如，縣(市)有實行獨立決策的局，而區(qū)則只有分局等派出機(jī)構(gòu)。
民政部區(qū)劃地名研究所原副所長浦善新認(rèn)為，縣(市)改區(qū)是地方政府權(quán)力關(guān)系的一次調(diào)整，將縣、縣級市的權(quán)力都“上收”到了地級市政府。
一名不愿透露姓名的專家表示，縣改區(qū)是地級市做大城區(qū)人口和經(jīng)濟(jì)總量、擴(kuò)張主城區(qū)的迫切要求，縣里實際上是不愿意的。地級市成為縣(市)改區(qū)的主要推動者。
中央黨校教授周天勇認(rèn)為，從具體情況看，一些在空間、交通、經(jīng)濟(jì)上與地級市聯(lián)系十分密切的縣和(市)改為市轄區(qū)是合理的，而將一些與地級市空間離得遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度不大的縣(市)改為市轄區(qū)則顯得牽強(qiáng)。
牛鳳瑞認(rèn)為，縣這一級擴(kuò)大自主權(quán)，便于協(xié)調(diào)各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系，但作為地級市來說，它本身的發(fā)展處于“饑餓期”，如果地級市掌控全市范圍內(nèi)整合資源的權(quán)力，那么它會把更多資源聚集市區(qū)，對于各縣的發(fā)展弊大于利。
近年來，我國多個地方出現(xiàn)當(dāng)?shù)厝罕姴粷M縣(市)改區(qū)的事件發(fā)生，如浙江黃巖1989年撤縣設(shè)市，隨后躋入全國百強(qiáng)縣(市)，在1994年撤市設(shè)區(qū)，引發(fā)當(dāng)?shù)厝舜蟠?ldquo;罷會、罷官、罷選”風(fēng)波。湖北大冶曾在1994年撤縣建市，2005年，當(dāng)?shù)厝罕姴粷M“撤市改區(qū)”，引發(fā)沖擊地級市黨政機(jī)關(guān)的群體事件而作罷。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展研究中心研究員易鵬接受南都記者采訪時表示，每一個縣或者地級市有這個“沖動”很正常，但審批卻不能沖動，要嚴(yán)格把關(guān)，有序推進(jìn)，這個原則要堅持，“讓地方政府想沖動也沖動不起來。”
縣(市)改區(qū)是抵抗中央“省管縣”改革？
國家行政學(xué)院教授汪玉凱分析，2009年省直管縣財政，是為今后實施行政上的“省直管縣”做準(zhǔn)備。
南京大學(xué)城市科學(xué)研究院副院長胡小武認(rèn)為，地級市加快了撤縣(市)改區(qū)，不排除一些地級市擔(dān)心所轄的縣(市)脫離管轄。縣(市)改區(qū)與中央要推行的省直管縣會產(chǎn)生沖突，都涉及到管理權(quán)轉(zhuǎn)移問題。他同時認(rèn)為，省直管縣和縣市改區(qū)都在國務(wù)院審批權(quán)限之內(nèi)，會得到調(diào)和。
周天勇建議，在省直管縣財政體制改革過程中，縣(市)改區(qū)應(yīng)先暫停。
牛鳳瑞并不認(rèn)為推行省直管縣“完美無缺”，要慎之又慎，如果直屬單位越多，本部的隊伍就越龐大，最后會削弱行政效率，“有的省有一百多個縣，如果省政府直接管各個縣，管理效率必定下降，勢必加大省級的行政成本，機(jī)構(gòu)設(shè)置可能會更加臃腫”。
新城鎮(zhèn)化方案或?qū)⒁?guī)范“縣-市-區(qū)”變臉
近日，南都記者獲悉，國家發(fā)改委正醞釀我國城鎮(zhèn)化改革方案，準(zhǔn)備上報國務(wù)院批準(zhǔn)。方案中提出“推進(jìn)行政區(qū)劃創(chuàng)新，完善城市行政區(qū)劃設(shè)置和布局”。改革設(shè)市模式，啟動設(shè)市工作。以建成區(qū)常住人口為標(biāo)準(zhǔn)，完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)新設(shè)市模式，適度增加中小城市數(shù)量;完善行政管理體制，改變行政等級配置公共資源的管理體制，科學(xué)設(shè)置城鎮(zhèn)政府職責(zé)和機(jī)構(gòu)人員編制。
這意味著，曾在1997年被國務(wù)院叫停的“縣改市”將重啟。其實，“縣改市”解封的信號在2010年初已經(jīng)傳出：國家發(fā)改委的官員在全國人大常委會上表示，將積極研究完善設(shè)立縣級市的標(biāo)準(zhǔn)、把達(dá)到一定規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)的縣(鎮(zhèn))適度改設(shè)為市。
牛鳳瑞認(rèn)為，“縣改市”被叫停后，許多地方鉆政策的空子，掀起了“縣(市)改區(qū)”的熱潮。他認(rèn)為，我們目前城市行政區(qū)劃設(shè)置和布局亟待規(guī)范。因此，改方案是否能夠規(guī)范目前的“縣改市”和“縣(市)改區(qū)”，外界充滿了期待。
易鵬建議，為了避免各地盲目“縣(市)改區(qū)”，建議國務(wù)院要建立一個嚴(yán)格的指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，對適宜“縣改區(qū)”的縣(市)，且對本身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利的就可以改，“縣(市)改區(qū)”因地制宜，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。
