90年代至今:“半截城鎮(zhèn)化”
不過,進入90年代,“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”的具體實踐卻并未消失。
胡鞍鋼認(rèn)為,進入90年代后,國家關(guān)于城鎮(zhèn)化的思路仍然是發(fā)展小城鎮(zhèn)。他說,“發(fā)展小城鎮(zhèn)走中國式的城市化道路,這是從中國國情出發(fā),并參照世界城市化的發(fā)展趨勢和共同規(guī)律而作出的戰(zhàn)略選擇”。
在胡鞍鋼看來,這一提法的出現(xiàn)主要是不希望大量人口聚集在大城市,避免出現(xiàn)某些發(fā)展中國家常見的“貧民窟”。
1998年,中共中央在《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中若干重大問題的決定》中正式提出了“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”的問題。1999年,時任國務(wù)院總理朱基在九屆全國人大二次會議上所作的《政府工作報告》中說,“要調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結(jié)構(gòu),推進小城鎮(zhèn)建設(shè)。”同一年,時任中共中央總書記江澤民也在中央經(jīng)濟工作會議上強調(diào):“發(fā)展小城鎮(zhèn)是一個大戰(zhàn)略。”
中國的城鎮(zhèn)化之路是非常獨特的。在胡鞍鋼看來,它既曾經(jīng)歷過在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會解體過程中形成的“飛地”城市,也經(jīng)歷過計劃經(jīng)濟體制下伴隨著政府強力發(fā)動工業(yè)化而發(fā)展的城鎮(zhèn)化,還經(jīng)歷了人口和勞動力自由流動過程中大規(guī)模的城鎮(zhèn)化過程。
根據(jù)胡鞍鋼的研究,1992年至今,伴隨著戶籍制度改革和社會主義市場經(jīng)濟體制的提出、建立和完善,私營、個體經(jīng)濟迅速興起,大量農(nóng)村勞動力大規(guī)模從鄉(xiāng)村遷往城鎮(zhèn)地區(qū)、甚至跨地區(qū)遷往其他地區(qū),主要從事非正規(guī)就業(yè),導(dǎo)致城鎮(zhèn)非正規(guī)經(jīng)濟和就業(yè)出現(xiàn)爆炸性增長,迅速形成了正規(guī)就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)并存的城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu),與農(nóng)村二元結(jié)構(gòu)一起構(gòu)成了中國特有的四元結(jié)構(gòu),即農(nóng)業(yè)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)部門、城鎮(zhèn)正規(guī)部門和城鎮(zhèn)非正規(guī)部門。
顯然,這一“四元結(jié)構(gòu)”形成的過程也就是大規(guī)模城鎮(zhèn)化的過程。蔡繼明也認(rèn)為,大量農(nóng)村人口從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)到非農(nóng)業(yè)部門,這本身就是城鎮(zhèn)化。
然而,城市向農(nóng)民打開了大門,卻沒能讓農(nóng)民真正融入城市。蔡繼明認(rèn)為,進城農(nóng)民已經(jīng)從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn),在城市里也享受了一定的城市文明,受到了城市生活方式、思維方式的影響。但由于沒有獲得城市戶籍,不能享受醫(yī)療、教育、社保、住房、就業(yè)等方面的公平待遇,“這是一種半截城市化。”
這一持續(xù)至今的大規(guī)模城市化進程,呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)的鮮明特征。蔡繼明認(rèn)為,政府主導(dǎo)集中突出的表現(xiàn)就是先由政府做規(guī)劃,使得城市規(guī)劃面積不斷擴大;然后開始征地,對外招商引資、建新城。
“很多城市都是老城區(qū)之外再建一個新城區(qū)。”蔡繼明說,城市空間不斷擴展的同時,地方政府過度依賴土地財政,“這種城鎮(zhèn)化的直接后果是空間不斷擴大,但忽略了人口身份的轉(zhuǎn)移。”
不僅如此,這種政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化還造成了土地資源配置不合理,大量的土地粗放使用導(dǎo)致浪費嚴(yán)重,并且嚴(yán)重加大了城鄉(xiāng)居民的收入差距,帶來一系列社會問題和不穩(wěn)定因素。
未來:新型城鎮(zhèn)化
應(yīng)該說,過去的30余年,中國城鎮(zhèn)化發(fā)展極為迅速。
資料顯示,1981年我國城鎮(zhèn)化率僅為20%,2000年達到了36%,到2011年時城市人口歷史性超過了農(nóng)村人口,城鎮(zhèn)化率達到51.3%。據(jù)胡鞍鋼介紹,歐美發(fā)達國家英國、美國、法國的城鎮(zhèn)化,在從20%左右增長至50%水平,分別大致經(jīng)歷了100年、60年和65年,而中國從20%到50%用了30年。
不過,這種快速的城鎮(zhèn)化過程除了呈現(xiàn)出前述“半截城鎮(zhèn)化”的特征外,全國各地城鎮(zhèn)化發(fā)展水平也極不均衡。
沿海地區(qū)因為優(yōu)良的地理位置和政策上的優(yōu)勢,各種資源紛紛匯集于此,形成以出口導(dǎo)向型為主要特征的城市工業(yè)化,吸納了大量農(nóng)村剩余勞動力,迅速推進了沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化的進程。
胡鞍鋼認(rèn)為,這一進程呈現(xiàn)出大城市帶動和輻射中小城市、形成“城市群”的格局,并且這種發(fā)展格局經(jīng)由政策而被正式確定,成為中國經(jīng)濟增長的主要引擎。
城市帶、城市群的出現(xiàn),是最近十年來我國城鎮(zhèn)化的顯著特點。按照國家主體功能區(qū)規(guī)劃布局,我國將形成“兩橫三縱”的城市化格局。胡鞍鋼認(rèn)為,這將大大不同于80年代和90年代“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”的城鎮(zhèn)化思路,也不同于傳統(tǒng)的城市化戰(zhàn)略,而是現(xiàn)代要素集聚的城市群及經(jīng)濟圈。
2008年國際金融危機爆發(fā),以出口導(dǎo)向型經(jīng)濟為主的沿海城市遭受沖擊,加上以往支撐我國經(jīng)濟快速增長的廉價勞動力優(yōu)勢漸趨衰減,過去30年中造就了我國經(jīng)濟增長奇跡的工業(yè)化模式受到挑戰(zhàn)。與此同時,中西部諸多的中小城市隨著基礎(chǔ)設(shè)施日漸完善、勞動力成本較低,加上國家推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移步伐的加快,發(fā)展前景樂觀。
蔡繼明認(rèn)為,如今已到了對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展模式進行戰(zhàn)略調(diào)整的時候了,“從發(fā)展的速度、規(guī)模、采取的方式、走什么樣的道路、采取什么模式,都應(yīng)該與過去30年有所不同。”
2012年全國兩會,溫家寶在《政府工作報告》中提出,要根據(jù)資源環(huán)境和人口承載能力,優(yōu)化全國生產(chǎn)力布局,形成合理的城鎮(zhèn)體系和與國土規(guī)模、資源分布、發(fā)展?jié)摿ο噙m應(yīng)的人口布局。
同年,中共十八大報告也明確提出,堅持走中國特色的新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路,促進“新型四化”同步發(fā)展。
2013年兩會,溫家寶在《政府工作報告》中表示,“加快推進戶籍制度、社會管理體制和相關(guān)制度改革,有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋常住人口,為人們自由遷徙、安居樂業(yè)創(chuàng)造公平的制度環(huán)境。”
輿論注意到,這是《政府工作報告》罕見地提到“自由遷徙”。
蔡繼明認(rèn)為,新型城鎮(zhèn)化的著眼點應(yīng)是“農(nóng)村居民的市民化”,特別是已經(jīng)進城務(wù)工的2.6億人。“把已經(jīng)習(xí)慣了城市生活、也有相當(dāng)穩(wěn)定就業(yè)崗位的這部分人盡快變成當(dāng)?shù)氐氖忻瘢@是新型城鎮(zhèn)化的一個要求。”
胡鞍鋼也認(rèn)為,農(nóng)業(yè)剩余勞動力不斷轉(zhuǎn)移至非農(nóng)業(yè)部門、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市各經(jīng)濟部門是一個動態(tài)過程,城鎮(zhèn)化不是簡單的人口比例增加和城市的蔓延式擴張,而是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等全面的城市化。
這涉及兩個最基本的問題:戶籍制度改革和農(nóng)村土地制度改革。“這兩個問題解決不了,其他都是空談。”蔡繼明說。
新型城鎮(zhèn)化要實現(xiàn)六個轉(zhuǎn)型
---專訪十二屆全國人大財經(jīng)委副主任委員辜勝阻
人口城鎮(zhèn)化可拉動經(jīng)濟增長3-6個百分點。新型城鎮(zhèn)化是繼人口數(shù)量紅利之后的發(fā)展新紅利
《瞭望東方周刊》記者周范才|北京報道
城鎮(zhèn)化是2013年全國兩會最熱門的話題之一。
過去30多年,工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是中國經(jīng)濟長期高速增長的重要支撐。然而,隨著資源環(huán)境瓶頸的進一步凸顯、人口結(jié)構(gòu)的快速變遷,以及城鎮(zhèn)布局體系的初步形成,傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化道路已經(jīng)越來越不能適應(yīng)于中國經(jīng)濟增長的需要。
重新思考中國的城鎮(zhèn)化路徑開始吸引更多人的關(guān)注,“新型城鎮(zhèn)化”也成為此次全國兩會期間代表、委員熱議的焦點之一。區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化,新型城鎮(zhèn)化“新”在哪里?推動新型城鎮(zhèn)化的動力是什么?《瞭望東方周刊》記者就此專訪了長期專注于城鎮(zhèn)化研究的民建中央副主席、經(jīng)濟學(xué)家辜勝阻教授。
在3月5日舉行的十二屆全國人大一次會議開幕會上,根據(jù)全國人大議事規(guī)則,十二屆全國人大財經(jīng)委員會率先產(chǎn)生,辜勝阻任副主任委員。