城鎮(zhèn)化啟新
城鎮(zhèn)化演進(jìn)30年
城鎮(zhèn)化并不是簡單的人口比例增加和城市的蔓延式擴(kuò)張，而是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等全面的城市化
正如此前輿論所熱切期待的，2013年的《政府工作報告》單獨用200余字的篇幅闡述了“城鎮(zhèn)化”。本刊記者梳理近年《政府工作報告》發(fā)現(xiàn)，這種專門對“城鎮(zhèn)化”進(jìn)行闡述的情況并不多見。
城鎮(zhèn)化，尤其是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，將成為拉動內(nèi)需的最大潛力所在，這已成為學(xué)界共識�？梢灶A(yù)見，隨著當(dāng)前推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化步伐的加快，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)變遷將再一次迎來歷史性的機(jī)遇。
改革開放以來的30余年，是我國經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)飛速變遷的歷史時期。與此相適應(yīng)，作為衡量現(xiàn)代社會進(jìn)步標(biāo)準(zhǔn)之一的城鎮(zhèn)化，也經(jīng)歷了內(nèi)涵不斷演進(jìn)和修正的發(fā)展歷程。
改革開放前：逆城鎮(zhèn)化傾向
新中國成立后，新生的人民政權(quán)熱情高漲地推進(jìn)工業(yè)化，從而催生了新中國城鎮(zhèn)化的萌芽。然而，以計劃經(jīng)濟(jì)體制為基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)戶籍制度也在此期間形成，作為城鎮(zhèn)化前提的人的自由遷徙受限。
1958年1月，第一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第91次會議發(fā)布了《中華人民共和國戶口登記條例》，明文規(guī)定：農(nóng)民由農(nóng)村遷移到城市，必須持大城市勞動部門的錄用證明、學(xué)校錄取證明，或者城市登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入證明。
這標(biāo)志著戶籍制度的正式建立。此后隨著附著在城市戶籍上的福利越滾越大，中國長期呈現(xiàn)城鄉(xiāng)人為分割、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)嚴(yán)重對立的局面，從而導(dǎo)致城鎮(zhèn)化進(jìn)程的緩慢和某種程度上的扭曲。
清華大學(xué)國情研究院院長胡鞍鋼對《望東方周刊》記者表示，新中國成立之初的十年，主要是“國家推動城市化”;1959年后隨著“大躍進(jìn)”的失敗，轉(zhuǎn)向抑制城市化、甚至出現(xiàn)城市化的倒退。
此后直到改革開放前，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的意識形態(tài)特征，“以階級斗爭為綱”成為社會經(jīng)濟(jì)生活的主題。“文革”開始后，隨著知識青年“上山下鄉(xiāng)”運動的推進(jìn)，又出現(xiàn)了“反城鎮(zhèn)化”的傾向。
清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明向本刊記者分析說，在意識形態(tài)為主導(dǎo)的情況下，這一歷史時期城鎮(zhèn)化率提升極為有限。
即便如此，依然有學(xué)者展開了對城鎮(zhèn)化的初步研究。早在1958年5月，北京師范大學(xué)學(xué)報就曾刊載一篇文章《農(nóng)村人民公社居民點的規(guī)模及其配置》，應(yīng)是新中國最早提到“城市化”概念的文章之一。到1979年，南京大學(xué)教授吳友仁在《城市規(guī)劃》雜志上發(fā)表《關(guān)于我國社會主義城市化問題》，率先展開對我國城鎮(zhèn)化問題的研究。
80年代：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶來小城鎮(zhèn)繁榮
改革開放以后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，城鎮(zhèn)化迎來了全新的發(fā)展時期。
1980年10月，國家建委在北京召開全國城市規(guī)劃工作會議時，就提出了“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市發(fā)展方針。1984年1月，國務(wù)院發(fā)布《城市規(guī)劃條例》，第一次以法規(guī)的形式確認(rèn)了這一方針。
當(dāng)時的背景是，“文革”結(jié)束前后，農(nóng)村不少地方就地辦起了社隊企業(yè)，并在改革開放后迅速發(fā)展。1984年，社隊企業(yè)改名為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。由此，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速繁榮，直接影響就是小城鎮(zhèn)的飛速發(fā)展。
1983年，著名社會學(xué)家費孝通在其家鄉(xiāng)江蘇省吳江縣(今蘇州市吳江區(qū))進(jìn)行農(nóng)村調(diào)查時，發(fā)現(xiàn)原本凋敝的小城鎮(zhèn)因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展而重新勃興。費孝通判斷這將是我國農(nóng)村又一次大變革的開始。他把相關(guān)思考寫成《小城鎮(zhèn)大問題》、《小城鎮(zhèn)再探索》、《小城鎮(zhèn)蘇北初探》、《小城鎮(zhèn)新開拓》等四篇文章，陸續(xù)刊發(fā)于《望》新聞周刊，產(chǎn)生了極大影響。他所主張的“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”思想，由此成為改革開放初期農(nóng)村城鎮(zhèn)化的主流思想之一。
胡鞍鋼認(rèn)為，在1978~1992年間，伴隨著農(nóng)村改革而崛起的農(nóng)村工業(yè)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))，有力地打破了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基本格局，農(nóng)業(yè)剩余勞動力離土不離鄉(xiāng)、就地轉(zhuǎn)移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在農(nóng)村地區(qū)迅速形成了農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并存的二元結(jié)構(gòu)，加上城鎮(zhèn)部門構(gòu)成了中國特有的三元結(jié)構(gòu)，即農(nóng)村農(nóng)業(yè)部門、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城鎮(zhèn)正規(guī)部門。
其時，在團(tuán)中央任職的李克強(qiáng)正在攻讀北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士、博士學(xué)位，他已注意到這一現(xiàn)象。他的論文《論我國經(jīng)濟(jì)的三元結(jié)構(gòu)》，還榮獲中國內(nèi)地經(jīng)濟(jì)學(xué)界最高獎項---孫冶方經(jīng)濟(jì)科學(xué)獎的論文獎。
“在某種意義上，這一鄉(xiāng)村工業(yè)化的過程也就是鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化。”蔡繼明認(rèn)為，這種城鎮(zhèn)化的特點是農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”，實現(xiàn)的是部分農(nóng)村剩余勞動力的就地轉(zhuǎn)移。在蔡繼明看來，這是一種低級的、初級的城鎮(zhèn)化，因為這“實際上造成了資源浪費、環(huán)境破壞”。
隨著改革開放進(jìn)一步深入推進(jìn)，尤其是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立，上世紀(jì)80年代一度紅火的農(nóng)村集體企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在市場競爭中優(yōu)勢跌落，其所帶來的小城鎮(zhèn)發(fā)展也動力大減。
在市場規(guī)律的作用下，“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”的城鎮(zhèn)化思路顯得有些不合時宜。1989年，國家將城市發(fā)展方針修改為“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市”。從此，“積極發(fā)展小城市”的表述消失不見。
