定調(diào)未來中國城鎮(zhèn)化道路的《全國促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011—2020年）》（下稱《規(guī)劃》）將于今年全國兩會前后對外頒布。
目前《規(guī)劃》已經(jīng)編制完成并上報。
此《規(guī)劃》已經(jīng)醞釀一年之久，由國家發(fā)改委牽頭，包括國土資源部、住建部等在內(nèi)的10多個部委共同參與編制，與之相關(guān)的部委都曾就自己的議題展開調(diào)研并形成詳盡的報告，經(jīng)共同討論后納入總《規(guī)劃》。
城鎮(zhèn)化進程中最容易受傷害的是農(nóng)民權(quán)益，中國的新型城鎮(zhèn)化，應該對忽視進城農(nóng)民權(quán)益、制造“城市邊緣人”的做法說不。
那么，城鎮(zhèn)化進程中應該如何充分尊重和切實保護農(nóng)民權(quán)益？
與之相關(guān)的部委2012年年中調(diào)研了重慶、河南等多地，結(jié)合現(xiàn)階段農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的實際情況，在加強農(nóng)民權(quán)益方面共提出了相關(guān)意見。
一位參加了調(diào)研的知情人士透露，報告主要涉及：遷徙權(quán)、城鎮(zhèn)化帶來增值效益的分享權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、公民服務的平等相守權(quán)和民主管理的參與權(quán)等。
復雜的財產(chǎn)權(quán)
“當前，城市規(guī)模快速擴張，土地的城鎮(zhèn)化已明顯快于人口的城鎮(zhèn)化。”中國人民大學公共管理學院葉劍平教授說，現(xiàn)階段的城市發(fā)展多采用低密度、分散化“面狀擴張”的方式，城市規(guī)模和占用土地面積迅速擴大。
據(jù)統(tǒng)計，2000年至2010年全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴張了60%多，遠高于城鎮(zhèn)人口的增長速度，而同期人均建設(shè)用地133平方米，超過國家規(guī)定限額的30%。
“一些城市以‘加速城鎮(zhèn)化進程’為幌子，以建設(shè)工業(yè)園區(qū)為名，以獲取土地出讓收入及相關(guān)稅費為目的，大搞擴城、造城運動，粗放式占用大量土地，其危害比單宗違法用地事件更為惡劣。”國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長劉守英說，一些外表光鮮亮麗的大城市是以犧牲農(nóng)民利益和靠行政手段突擊造成的，甚至不惜以犧牲部分社會成員利益、增大社會不平等程度為代價。
所以，新型城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移能否順利實現(xiàn)，很關(guān)鍵的一個問題是農(nóng)村的財產(chǎn)如何處理？如果農(nóng)民在農(nóng)村的財產(chǎn)權(quán)得不到有效的體現(xiàn)和保護，就將拖延農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的進程。
農(nóng)民的主要財產(chǎn)，即土地，包括農(nóng)村集體土地、林地、草地的承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村宅基地的使用權(quán)、個人的房屋所有權(quán)以及對農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)和收益的分配權(quán)。
報告對農(nóng)民的這些財產(chǎn)類別在城鎮(zhèn)化過程中怎樣加以保護提出了相關(guān)意見，總的原則是可以讓農(nóng)民帶著這些權(quán)利進城，也可以根據(jù)他們的意愿自主流轉(zhuǎn)或者處置這些財產(chǎn)權(quán)。
在目前這個階段，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農(nóng)民的本人意愿，不得強制或變相強制收回。要嚴格禁止各種以“土地整治”、“社區(qū)建設(shè)”等名義收回農(nóng)民承包地后將土地進行流轉(zhuǎn)行為。
為了保護農(nóng)民對集體土地的承包經(jīng)營權(quán)，除了明確農(nóng)民的主體地位，還要規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序。
土地權(quán)益市場化的改革千頭萬緒，但首先應從產(chǎn)權(quán)明晰開始。農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證被認為是圍繞保護農(nóng)民土地權(quán)益深化土地制度改革的基礎(chǔ)。“還要加快修改相關(guān)法律，允許農(nóng)村土地、農(nóng)民的房屋進入市場交換。”上述報告知情人說，“這些資產(chǎn)進入市場流通，有利于建立生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動機制，將城市的生產(chǎn)要素引向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，有利于增加農(nóng)民收入，吸納市場流通中過多的貨幣，也減輕了通貨膨脹的壓力。”
現(xiàn)有的規(guī)定中，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，允許集體建設(shè)用地參與開發(fā)建設(shè)，集體建設(shè)用地可以租賃、參股等多種形式參與開發(fā)建設(shè)。
為了維護集體經(jīng)濟組織的土地權(quán)益，這份報告建議立法明確規(guī)定，參與開發(fā)的集體建設(shè)用地，僅作為集體經(jīng)濟組織分紅的依據(jù)，不得在開發(fā)企業(yè)破產(chǎn)時用于清盤。
報告中還提出，要保護農(nóng)民對集體財產(chǎn)的收益分配權(quán)，加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，以原集體經(jīng)濟組織為單位，對農(nóng)村集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)進行股份量化、集體土地收益權(quán)量化，將股權(quán)量化到集體經(jīng)濟組織成員個人。“在此基礎(chǔ)上，我們還提出將原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改造成符合市場經(jīng)濟要求和現(xiàn)代企業(yè)制度要求的股份合作經(jīng)濟組織——股份經(jīng)濟合作社。這樣農(nóng)民就可以根據(jù)所持股份參與收益分紅。”上述知情人說，“但是這一條目前有一個制度上的障礙，就是一旦股份經(jīng)濟合作社參與的項目經(jīng)營失敗，現(xiàn)行的法律下集體用地是不能用來清算和破產(chǎn)的。”
他說：“土地問題錯綜復雜，是新型城鎮(zhèn)化必須面對的核心問題。”
