穩(wěn)妥推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市
《決定》提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。這一規(guī)定，為盤活用好量大面廣的農(nóng)村集體建設(shè)用地、促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展提供了重大利好。落實(shí)《決定》精神需要把握好以下幾點(diǎn)：
一是堅(jiān)持依法推進(jìn)。土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，土地問題是農(nóng)村社會(huì)最大的民生問題。對(duì)于農(nóng)村土地制度這樣一個(gè)具有基礎(chǔ)性、全局性、根本影響的制度變革，必須依法推進(jìn)，強(qiáng)化法制保障。
二是堅(jiān)持依規(guī)推進(jìn)。土地要素的市場(chǎng)化配置程度明顯滯后于勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等其他要素市場(chǎng)，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，就不能不加快土地資源市場(chǎng)化配置，就不能不加快集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。因此，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市又必須以“符合規(guī)劃和用途管制”為前提。
三是堅(jiān)持穩(wěn)妥推進(jìn)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市既不能一味等待、無所作為，也不能一哄而上、急于求成，可按照合法先行、先易后難的原則積極穩(wěn)妥推進(jìn)。一應(yīng)充分利用現(xiàn)行法律空間先行開展流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)。《土地管理法》規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同興辦企業(yè)的”，可以申請(qǐng)用地。這一規(guī)定，為以入股、聯(lián)營(yíng)方式開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)留下了法律空間，可以作為近期集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要方式，先行開展試點(diǎn)，重點(diǎn)探索流轉(zhuǎn)交易管理制度和增值收益分配機(jī)制，為適時(shí)擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍積累經(jīng)驗(yàn)。二應(yīng)以存量集體建設(shè)用地再開發(fā)為對(duì)象，開展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股試點(diǎn)，進(jìn)一步探索流轉(zhuǎn)路徑。三應(yīng)借助農(nóng)村土地綜合整治平臺(tái)，對(duì)按規(guī)劃整治后形成的集體建設(shè)用地，開展流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。
切實(shí)做好集體土地?cái)U(kuò)權(quán)賦能工作
《決定》在堅(jiān)持土地公有制前提下，對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行了重大創(chuàng)新，賦予農(nóng)民更多的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。對(duì)此，要全面準(zhǔn)確把握。
一要堅(jiān)持基本土地制度。一是堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有權(quán)。長(zhǎng)期實(shí)踐表明，農(nóng)村集體土地所有制維護(hù)了農(nóng)村土地占有和分配的基本公平，保障了長(zhǎng)期的政治穩(wěn)定和社會(huì)和諧，成為中國(guó)特色社會(huì)主義的重要制度特征�！稕Q定》重申堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有權(quán)，既是堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義道路的應(yīng)有之義，也穩(wěn)定了農(nóng)村土地制度改革的最大預(yù)期。二是堅(jiān)持土地承包經(jīng)營(yíng)制度。農(nóng)村土地家庭承包制是農(nóng)村土地使用制度改革成效最顯著、影響最深遠(yuǎn)的成果，這一改革成果保證了土地權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，解放和增強(qiáng)了農(nóng)村社會(huì)活力，極大地釋放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力。《決定》強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，不僅對(duì)近年來出現(xiàn)的一些質(zhì)疑和爭(zhēng)議起到了定爭(zhēng)止紛的作用，也有效維護(hù)了農(nóng)民土地權(quán)益，有利于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。三是堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。堅(jiān)守18億畝耕地紅線，是從我國(guó)國(guó)情出發(fā)作出的重大決策，是國(guó)家糧食安全的底線。
(二)改革完善農(nóng)村宅基地制度。農(nóng)村宅基地制度是按照“居者有其屋”目的逐步形成的具有中國(guó)特色的農(nóng)村集體土地使用制度，這套制度長(zhǎng)期以來對(duì)保證農(nóng)民安居樂業(yè)、保障農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度存在的問題也日益突出，越來越難以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，主要表現(xiàn)為一“少”一“多”。一“少”是指農(nóng)村新增人口的宅基地需求合法合規(guī)的解決渠道少，如規(guī)劃空間少、計(jì)劃指標(biāo)少、政策渠道少，導(dǎo)致農(nóng)民建房困難，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，并造成違法違規(guī)用地頻發(fā)多發(fā)。一“多”是指存量宅基地總量大，閑置、空閑多，一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)占地問題嚴(yán)重，造成巨大浪費(fèi)，并加劇了建設(shè)用地供求矛盾。
(三)探索建立“兩權(quán)抵押”土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制。承包地和宅基地是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)。一方面，由于法律禁止承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押，使農(nóng)民失去了對(duì)這兩項(xiàng)最重要土地財(cái)產(chǎn)的處分權(quán)，缺乏處分權(quán)也使其用益物權(quán)難以真正保障，巨額的農(nóng)村土地資產(chǎn)因而成為“沉睡的資本”。另一方面，如果放開“兩權(quán)抵押”，農(nóng)民獲得了包括處分權(quán)在內(nèi)的完整產(chǎn)權(quán)，一旦抵押人無力贖回，被抵押財(cái)產(chǎn)權(quán)歸債權(quán)人所有就形成事實(shí)上的土地買賣，農(nóng)村土地集體所有就會(huì)變?yōu)橛忻麩o實(shí)的空殼，本質(zhì)上就改變了農(nóng)村基本土地制度，集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)制度和組織制度都將受到?jīng)_擊。
