涉農(nóng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是否調(diào)整,土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”到底有多長(zhǎng)等政策問題,正成為當(dāng)前土地確權(quán)工作亟待解決的問題,也是承包農(nóng)戶和新型經(jīng)營(yíng)主體關(guān)注的焦點(diǎn)
十八大以來,我國(guó)農(nóng)村土地制度啟動(dòng)了多項(xiàng)改革試點(diǎn)。其中,加快推進(jìn)承包地確權(quán)頒證是農(nóng)村改革的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。按照規(guī)劃,我國(guó)要力爭(zhēng)在2018年底基本完成農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證。
《瞭望》新聞周刊記者了解到,截至2016年底,我國(guó)各地農(nóng)村承包地確權(quán)面積已近8.5億畝,約占全國(guó)二輪承包合同面積的70%。從實(shí)施情況看,承包地確權(quán)一方面讓土地有了“明白賬”;另一方面有利于承包地流轉(zhuǎn)、抵押等權(quán)能的實(shí)現(xiàn),穩(wěn)定了新型經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)預(yù)期。
隨著土地確權(quán)工作的全面推廣,一些矛盾和問題也逐步凸顯,部分農(nóng)民為利益“爭(zhēng)地”、農(nóng)地新舊矛盾疊加等問題突出。同時(shí),涉農(nóng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、土地承包期限等確權(quán)配套政策有待進(jìn)一步厘清。
確權(quán)釋放農(nóng)地價(jià)值
承包地是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料和生計(jì)保障。由于歷史原因,大量承包地存在著面積不準(zhǔn)、四至不清、權(quán)屬不明等問題,既影響農(nóng)民土地權(quán)益,也不利于政府“三農(nóng)”決策。例如,一些村社未明確劃定土地地塊四至界限,一些農(nóng)民為此時(shí)常爭(zhēng)地、搶地;農(nóng)村承包地存在著計(jì)稅面積、測(cè)繪面積等多套“賬本”,影響農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等政策精準(zhǔn)實(shí)施。
近年來,我國(guó)實(shí)施承包地確權(quán)頒證,進(jìn)一步摸清了承包地底數(shù)。截至2016年底,全國(guó)已有2582個(gè)縣市區(qū)開展了試點(diǎn),各地確權(quán)面積已近8.5億畝,下一步將向全國(guó)推廣。
隨著確權(quán)的推開,通過采用先進(jìn)的測(cè)繪技術(shù),摸清了農(nóng)戶承包地的底數(shù),基本解決了承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題,土地確權(quán)讓農(nóng)民有了土地“明白賬”,化解了大量土地承包糾紛。
在安徽省肥西縣粉坊村,農(nóng)民解正友家去年底完成土地確權(quán),拿到了新的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書。上面顯示,解正友家有9塊地7.49畝,每塊地的具體方位、四至界限也標(biāo)得清清楚楚。
“以前土地發(fā)包到戶時(shí),只是用竹竿、皮尺丈量,靠經(jīng)驗(yàn)估算大致面積。當(dāng)時(shí)我們家量出的面積是3.52畝,現(xiàn)在準(zhǔn)確測(cè)量出有7畝多地,相差一半多!苯庹严颉恫t望》新聞周刊記者坦言,以后不管是土地流轉(zhuǎn)還是征用,都有了明確的基礎(chǔ)依據(jù)。
“確權(quán)頒證讓承包權(quán)屬更加清晰,具有法律保障,承包農(nóng)戶心里有底了,流轉(zhuǎn)時(shí)間可以長(zhǎng)一點(diǎn)、穩(wěn)一點(diǎn)!被鶎痈刹空J(rèn)為,這也穩(wěn)定了新型經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)預(yù)期。
在重慶梁平區(qū)青埡村,養(yǎng)殖大戶祝家財(cái)一次性支付近190萬元,“買斷”了村里300多畝承包地經(jīng)營(yíng)權(quán),期限直至第二輪土地承包期結(jié)束,共計(jì)12年。祝家財(cái)說,他投入近2000萬元建起了養(yǎng)殖大棚和配套用房,準(zhǔn)備將規(guī)模養(yǎng)殖做大做強(qiáng)。
承包地確權(quán)作為農(nóng)地改革的基礎(chǔ)性工作,還推動(dòng)了農(nóng)村承包地抵押擔(dān)保、有償退出、互換并地等,有助于盤活承包地相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)能,使改革紅利進(jìn)一步釋放。
在重慶北碚區(qū),金刀峽鎮(zhèn)綠波漾農(nóng)作物股份合作社在發(fā)展過程中,長(zhǎng)期受到資金短缺困擾!昂献魃缬腥肷甾r(nóng)戶570多戶,參股土地近千畝。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展需要大量資金,以前因?yàn)闆]有抵押物無法向銀行貸款,經(jīng)常不得不搞民間融資,利息高風(fēng)險(xiǎn)大!焙献魃缟玳L(zhǎng)唐朝富告訴本刊記者,合作社生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)糯玉米,發(fā)展訂單農(nóng)業(yè),每到農(nóng)時(shí),就需要大量資金購(gòu)買種子、化肥等生產(chǎn)資料,每年資金缺口都在100萬元以上。
土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資政策放開后,綠波漾農(nóng)作物股份合作社以社內(nèi)農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向銀行抵押貸款50萬元,在很大程度上緩解了資金壓力。由于還款信譽(yù)好、盈利能力強(qiáng),目前銀行對(duì)合作社土地經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款額度已提高至150萬元。
以確權(quán)為基礎(chǔ),甘肅、山東等省還不斷完善農(nóng)地價(jià)值評(píng)估、抵押登記、交易流轉(zhuǎn)、風(fēng)險(xiǎn)處置等配套政策,逐步形成農(nóng)地抵押融資服務(wù)平臺(tái)。符合條件的農(nóng)民貸款,從申請(qǐng)到批準(zhǔn),最短的只需兩三天。
全面鋪開面臨兩大難題
當(dāng)前,隨著土地確權(quán)進(jìn)入全面推廣階段,基層的一些矛盾和問題逐步顯現(xiàn)出來,成為下一步工作推進(jìn)中難啃的“硬骨頭”。
一是一些地方由于農(nóng)地分配到戶方式、農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”以及婚喪嫁娶土地調(diào)整等引發(fā)的土地糾紛多發(fā),新舊矛盾疊加,承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要界定清晰,難度較大。
在湖南省部分農(nóng)業(yè)大縣,第二輪土地承包時(shí),按照約定俗成的辦法,一些村社以糧食產(chǎn)量來折算確定土地面積,產(chǎn)量高的好地,8分算作是一畝;產(chǎn)量低的,3畝算作一畝。現(xiàn)階段在確權(quán)過程中,有群眾反映,當(dāng)年分地,雖然每家每戶實(shí)際分得的面積不同,但糧食產(chǎn)量相差不大,覺得還算公平。但現(xiàn)在政府征地是按實(shí)際面積征用,農(nóng)地面積大的農(nóng)民會(huì)“占便宜”,少的吃虧。有群眾向《瞭望》新聞周刊記者反映:“現(xiàn)在地多的偷著樂,地少的農(nóng)戶心里不平衡。不少人提出重分均分承包地,確權(quán)這事僵持了好長(zhǎng)時(shí)間。”
東北某縣,森工、農(nóng)墾所屬的國(guó)有農(nóng)地與農(nóng)民承包地之間犬牙交錯(cuò)、界限不清,一些農(nóng)民在國(guó)有農(nóng)地上耕種。“以前土地不值錢,大家對(duì)農(nóng)民耕種國(guó)有農(nóng)地的行為‘睜一只眼閉一只眼’,現(xiàn)在成為爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。據(jù)初步測(cè)算,全縣有權(quán)屬關(guān)系爭(zhēng)議的土地已將近9萬畝。”這個(gè)縣農(nóng)業(yè)部門一位工作人員說,土地確權(quán)就意味著要明晰土地界限和產(chǎn)權(quán),現(xiàn)在已有農(nóng)民為了經(jīng)濟(jì)利益而“爭(zhēng)地”。
在不少農(nóng)民眼中,無論是流轉(zhuǎn)還是征用,土地“越來越值錢”。伴隨著確權(quán)過程,有的農(nóng)民“寸土必爭(zhēng)”,成為基層穩(wěn)定的隱患。
二是目前涉農(nóng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是否調(diào)整、土地承包期限能否進(jìn)一步明確等問題,成為承包農(nóng)戶和新型經(jīng)營(yíng)主體關(guān)注的熱點(diǎn)。
過去在基層農(nóng)村,受土地丈量方式簡(jiǎn)陋、農(nóng)民為了少交農(nóng)業(yè)稅而少報(bào)面積等歷史因素的影響,形成了“計(jì)稅面積”往往比目前的測(cè)量實(shí)際面積偏小的情況。按照政策,種糧直補(bǔ)等農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是以糧食播種面積測(cè)算發(fā)放,但基層很難準(zhǔn)確測(cè)算出農(nóng)戶具體的糧食播種面積,一些地方多以“計(jì)稅面積”上報(bào)獲取補(bǔ)貼。土地確權(quán)之后,有了新的測(cè)量面積,種糧補(bǔ)貼等惠農(nóng)政策能否與之掛鉤,是基層群眾擔(dān)心較多的問題。
土地確權(quán)的目的之一是穩(wěn)定土地承包關(guān)系,明確農(nóng)戶承包地地塊數(shù)量、具體面積、方位界限,讓農(nóng)民享有長(zhǎng)久而有保障的承包權(quán)利。國(guó)家政策規(guī)定要“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”,但基層干部對(duì)本刊記者表示,土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”到底有多長(zhǎng),尚未有明確說法,這給地方開展確權(quán)登記帶來一些難度。而且,不同地方對(duì)此的認(rèn)識(shí)并不一致,有的認(rèn)為是長(zhǎng)期不變,有的認(rèn)為還是30年。
上述基層干部認(rèn)為,土地承包經(jīng)營(yíng)預(yù)期不穩(wěn)依然是當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和規(guī)模流轉(zhuǎn)的難題。不少地區(qū)二輪承包在2028年左右到期,流轉(zhuǎn)剩余期限也就10年左右,這也是部分新型經(jīng)營(yíng)主體不愿持續(xù)投入的顧慮之一。
完善工作機(jī)制避免矛盾累積
面對(duì)土地確權(quán)過程中的一些難題,基層建議,應(yīng)從完善工作機(jī)制入手,避免矛盾累積。
首先,土地確權(quán)不僅是技術(shù)問題,更是群眾工作問題。在確權(quán)過程中,要善于發(fā)揚(yáng)村民民主,做到確權(quán)頒證征求群眾意見,過程公開透明,才能將矛盾化解在基層。采訪中,一些基層干部告訴《瞭望》新聞周刊記者,確權(quán)重新核定了地籍?dāng)?shù)據(jù),但涉農(nóng)補(bǔ)貼調(diào)整是一個(gè)大工程,涉及多方面工作考量,標(biāo)準(zhǔn)不能輕易變更,但應(yīng)向群眾做好政策解釋工作。
作為全國(guó)較早開展土地確權(quán)的省份,山東省已基本完成確權(quán)頒證工作。山東省農(nóng)業(yè)廳廳長(zhǎng)王金寶介紹,省內(nèi)土地確權(quán)之所以相對(duì)平穩(wěn),一大原因就是建立了土地確權(quán)三榜公示制度,即第一榜公示農(nóng)戶二輪延包家庭成員及承包地塊信息摸底調(diào)查結(jié)果;第二榜公示農(nóng)戶指界后承包土地的位置及測(cè)繪面積地籍草圖;第三榜公示經(jīng)過糾錯(cuò)后的農(nóng)戶承包土地面積、四至、空間位置地籍圖,經(jīng)公示無異議后,由農(nóng)戶代表簽字確認(rèn),通過政策公示、數(shù)據(jù)公開,確保了確權(quán)質(zhì)量,減少了基層矛盾爭(zhēng)議。
其次,應(yīng)完善土地矛盾調(diào)處機(jī)制,健全基層農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁體系。綜合考慮歷史成因、地塊位置、面積等多方面因素,因地制宜制定矛盾解決方案,登記造冊(cè)、記錄在案,逐步調(diào)解。
其三,一些土地確權(quán)配套的頂層設(shè)計(jì),應(yīng)排出改革時(shí)間表,逐步破題。例如,權(quán)屬期限登記,基層干部建議,按現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的改革要求,可登記為“長(zhǎng)久”;也可參照城市房地產(chǎn)期限登記辦法,探索相應(yīng)的年限設(shè)計(jì)。這樣可進(jìn)一步穩(wěn)定土地關(guān)系,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定性。