近日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》,并發(fā)出通知,要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。
《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》主要內(nèi)容如下。
為進(jìn)一步健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度,推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展,現(xiàn)就完善農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置(以下簡稱“三權(quán)分置”)辦法提出以下意見。
一、重要意義
改革開放之初,在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,將土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分設(shè),所有權(quán)歸集體,承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶,極大地調(diào)動了億萬農(nóng)民積極性,有效解決了溫飽問題,農(nóng)村改革取得重大成果,F(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革,順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿,將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)(以下簡稱“三權(quán)”)分置并行,著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新!叭龣(quán)分置”是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的自我完善,符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律,展現(xiàn)了農(nóng)村基本經(jīng)營制度的持久活力,有利于明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系,更好地維護(hù)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體的權(quán)益;有利于促進(jìn)土地資源合理利用,構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系,發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營,提高土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和資源利用率,推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。各地區(qū)各有關(guān)部門要充分認(rèn)識“三權(quán)分置”的重要意義,妥善處理“三權(quán)”的相互關(guān)系,正確運(yùn)用“三權(quán)分置”理論指導(dǎo)改革實(shí)踐,不斷探索和豐富“三權(quán)分置”的具體實(shí)現(xiàn)形式。
二、總體要求
(一)指導(dǎo)思想
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神,深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神,緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局,牢固樹立新發(fā)展理念,認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署,圍繞正確處理農(nóng)民和土地關(guān)系這一改革主線,科學(xué)界定“三權(quán)”內(nèi)涵、權(quán)利邊界及相互關(guān)系,逐步建立規(guī)范高效的“三權(quán)”運(yùn)行機(jī)制,不斷健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度,優(yōu)化土地資源配置,培育新型經(jīng)營主體,促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展,進(jìn)一步鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入、建設(shè)社會主義新農(nóng)村提供堅(jiān)實(shí)保障。
(二)基本原則
——尊重農(nóng)民意愿。堅(jiān)持農(nóng)民主體地位,維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益,把選擇權(quán)交給農(nóng)民,發(fā)揮其主動性和創(chuàng)造性,加強(qiáng)示范引導(dǎo),不搞強(qiáng)迫命令、不搞一刀切。
——守住政策底線。堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有,堅(jiān)持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位,堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系,不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了,不能把農(nóng)民利益損害了。
——堅(jiān)持循序漸進(jìn)。充分認(rèn)識農(nóng)村土地制度改革的長期性和復(fù)雜性,保持足夠歷史耐心,審慎穩(wěn)妥推進(jìn)改革,由點(diǎn)及面開展,不操之過急,逐步將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為制度安排。
——堅(jiān)持因地制宜。充分考慮各地資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異,鼓勵進(jìn)行符合實(shí)際的實(shí)踐探索和制度創(chuàng)新,總結(jié)形成適合不同地區(qū)的“三權(quán)分置”具體路徑和辦法。
三、逐步形成“三權(quán)分置”格局
完善“三權(quán)分置”辦法,不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式,落實(shí)集體所有權(quán),穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán),放活土地經(jīng)營權(quán),充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用,形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的格局。
(一)始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位。農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有,是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的根本,必須得到充分體現(xiàn)和保障,不能虛置。土地集體所有權(quán)人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。農(nóng)民集體是土地集體所有權(quán)的權(quán)利主體,在完善“三權(quán)分置”辦法過程中,要充分維護(hù)農(nóng)民集體對承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項(xiàng)權(quán)能,發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢和作用。農(nóng)民集體有權(quán)依法發(fā)包集體土地,任何組織和個人不得非法干預(yù);有權(quán)因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損等特殊情形依法調(diào)整承包地;有權(quán)對承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體使用承包地進(jìn)行監(jiān)督,并采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為。承包農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)的,應(yīng)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行,并經(jīng)農(nóng)民集體同意;流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的,須向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒。集體土地被征收的,農(nóng)民集體有權(quán)就征地補(bǔ)償安置方案等提出意見并依法獲得補(bǔ)償。通過建立健全集體經(jīng)濟(jì)組織民主議事機(jī)制,切實(shí)保障集體成員的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán),確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán),防止少數(shù)人私相授受、謀取私利。
(二)嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)。農(nóng)戶享有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ),要穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長久不變。土地承包權(quán)人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。農(nóng)村集體土地由作為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民家庭承包,不論經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn),集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭。任何組織和個人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位,都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶的土地承包權(quán)。在完善“三權(quán)分置”辦法過程中,要充分維護(hù)承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項(xiàng)權(quán)能。承包農(nóng)戶有權(quán)占有、使用承包地,依法依規(guī)建設(shè)必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施,自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品并獲得收益;有權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租(轉(zhuǎn)包)、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包地并獲得收益,任何組織和個人不得強(qiáng)迫或限制其流轉(zhuǎn)土地;有權(quán)依法依規(guī)就承包土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押、自愿有償退出承包地,具備條件的可以因保護(hù)承包地獲得相關(guān)補(bǔ)貼。承包土地被征收的,承包農(nóng)戶有權(quán)依法獲得相應(yīng)補(bǔ)償,符合條件的有權(quán)獲得社會保障費(fèi)用等。不得違法調(diào)整農(nóng)戶承包地,不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。
(三)加快放活土地經(jīng)營權(quán)。賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán),是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵。土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下,平等保護(hù)經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán),保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。在完善“三權(quán)分置”辦法過程中,要依法維護(hù)經(jīng)營主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的各項(xiàng)權(quán)利,使土地資源得到更有效合理的利用。經(jīng)營主體有權(quán)使用流轉(zhuǎn)土地自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并獲得相應(yīng)收益,經(jīng)承包農(nóng)戶同意,可依法依規(guī)改良土壤、提升地力,建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施,并依照流轉(zhuǎn)合同約定獲得合理補(bǔ)償;有權(quán)在流轉(zhuǎn)合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地。經(jīng)營主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定抵押,須經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意,并向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒。流轉(zhuǎn)土地被征收的,地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)按照流轉(zhuǎn)合同約定確定其歸屬。承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán)的,不應(yīng)妨礙經(jīng)營主體行使合法權(quán)利。加強(qiáng)對土地經(jīng)營權(quán)的保護(hù),引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)流向種田能手和新型經(jīng)營主體。支持新型經(jīng)營主體提升地力、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、依法依規(guī)開展土地經(jīng)營權(quán)抵押融資。鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經(jīng)營方式,探索更多放活土地經(jīng)營權(quán)的有效途徑。
(四)逐步完善“三權(quán)”關(guān)系。農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提,農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權(quán)是集體所有的具體實(shí)現(xiàn)形式,在土地流轉(zhuǎn)中,農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)。支持在實(shí)踐中積極探索農(nóng)民集體依法依規(guī)行使集體所有權(quán)、監(jiān)督承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體規(guī)范利用土地等的具體方式。鼓勵在理論上深入研究農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶在承包土地上、承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界及相互權(quán)利關(guān)系等問題。通過實(shí)踐探索和理論創(chuàng)新,逐步完善“三權(quán)”關(guān)系,為實(shí)施“三權(quán)分置”提供有力支撐。
四、確!叭龣(quán)分置”有序?qū)嵤?/strong>
完善“三權(quán)分置”辦法涉及多方權(quán)益,是一個漸進(jìn)過程和系統(tǒng)性工程,要堅(jiān)持統(tǒng)籌謀劃、穩(wěn)步推進(jìn),確!叭龣(quán)分置”有序?qū)嵤?
(一)扎實(shí)做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。確認(rèn)“三權(quán)”權(quán)利主體,明確權(quán)利歸屬,穩(wěn)定土地承包關(guān)系,才能確!叭龣(quán)分置”得以確立和穩(wěn)步實(shí)施。要堅(jiān)持和完善土地用途管制制度,在集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作基本完成的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步完善相關(guān)政策,及時提供確權(quán)登記成果,切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民的集體土地權(quán)益。加快推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證,形成承包合同網(wǎng)簽管理系統(tǒng),健全承包合同取得權(quán)利、登記記載權(quán)利、證書證明權(quán)利的確權(quán)登記制度。提倡通過流轉(zhuǎn)合同鑒證、交易鑒證等多種方式對土地經(jīng)營權(quán)予以確認(rèn),促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)功能更好實(shí)現(xiàn)。
(二)建立健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度。規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易,因地制宜加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè),逐步實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)縣(市、區(qū)、旗)全覆蓋。健全市場運(yùn)行規(guī)范,提高服務(wù)水平,為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、產(chǎn)權(quán)交易、法律咨詢、權(quán)益評估、抵押融資等服務(wù)。加強(qiáng)流轉(zhuǎn)合同管理,引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方使用合同示范文本。完善工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范機(jī)制,嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻,確保土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn),更好地與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng),與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng),與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平相適應(yīng)。加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè),完善基層農(nóng)村土地承包調(diào)解機(jī)制,妥善化解土地承包經(jīng)營糾紛,有效維護(hù)各權(quán)利主體的合法權(quán)益。
(三)構(gòu)建新型經(jīng)營主體政策扶持體系。完善新型經(jīng)營主體財政、信貸保險、用地、項(xiàng)目扶持等政策。積極創(chuàng)建示范家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社示范社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地、農(nóng)業(yè)示范服務(wù)組織,加快培育新型經(jīng)營主體。引導(dǎo)新型經(jīng)營主體與承包農(nóng)戶建立緊密利益聯(lián)結(jié)機(jī)制,帶動普通農(nóng)戶分享農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營收益。支持新型經(jīng)營主體相互融合,鼓勵家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等聯(lián)合與合作,依法組建行業(yè)組織或聯(lián)盟。依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)人才支撐計劃,健全新型職業(yè)農(nóng)民培育制度。
(四)完善“三權(quán)分置”法律法規(guī)。積極開展土地承包權(quán)有償退出、土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款、土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等試點(diǎn),總結(jié)形成可推廣、可復(fù)制的做法和經(jīng)驗(yàn),在此基礎(chǔ)上完善法律制度。加快農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律修訂完善工作。認(rèn)真研究農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、家庭農(nóng)場發(fā)展等相關(guān)法律問題。研究健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押貸款和農(nóng)村土地承包權(quán)退出等方面的具體辦法。
實(shí)施“三權(quán)分置”是深化農(nóng)村土地制度改革的重要舉措。各地區(qū)各有關(guān)部門要認(rèn)真貫徹本意見要求,研究制定具體落實(shí)措施。加大政策宣傳力度,統(tǒng)一思想認(rèn)識,加強(qiáng)干部培訓(xùn),提高執(zhí)行政策能力和水平。堅(jiān)持問題導(dǎo)向,對實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況新問題要密切關(guān)注,及時總結(jié),適時調(diào)整完善措施。加強(qiáng)工作指導(dǎo),建立檢查監(jiān)督機(jī)制,督促各項(xiàng)任務(wù)穩(wěn)步開展。農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦要切實(shí)承擔(dān)起牽頭責(zé)任,健全溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,及時向黨中央、國務(wù)院報告工作進(jìn)展情況。各相關(guān)部門要主動支持配合,形成工作合力,更好推動“三權(quán)分置”有序?qū)嵤?