當(dāng)城鎮(zhèn)化逐漸成為未來十年中國經(jīng)濟(jì)增長和改革工作的“抓手”之時，作為城鎮(zhèn)化核心要素的土地，其管理制度的革新也已在積極醞釀之中。目前，國土資源部已經(jīng)考慮啟動“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨縣有償流轉(zhuǎn)”的研究工作。
在新增建設(shè)用地受到嚴(yán)格管制的背景下，面對經(jīng)濟(jì)增長所需的土地，從2008年開始進(jìn)行的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作，已經(jīng)成為地方政府獲取土地愈發(fā)重要的渠道之一。由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不平衡，其用地需求亦有較大差距，而按照現(xiàn)有試點政策的規(guī)定，增減掛鉤試點只能在本縣(市)內(nèi)進(jìn)行。
3月27日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持國務(wù)院常務(wù)會議，在對政府重點工作分工的同時，特別強(qiáng)調(diào)抓緊制定城鎮(zhèn)化中長期發(fā)展規(guī)劃，并要求完善配套政策措施。而作為關(guān)鍵領(lǐng)域改革的土地管理制度改革，也迎來了更為關(guān)鍵的時刻。
研究“跨縣”
“現(xiàn)在做的是研究工作，是否具體要形成政策，還不能確定，現(xiàn)在還沒有到這一步。”3月27日上午，在被問及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點結(jié)余指標(biāo)跨縣調(diào)劑時，一位不愿具名的國土資源部官員向《中國經(jīng)營報》記者表示。
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點于2008年開始，是指通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地的試驗性土地管理辦法。在新增建設(shè)用地嚴(yán)格管理的政策環(huán)境下，試點5年之間，增減掛鉤已經(jīng)成為地方政府在保護(hù)耕地的前提下，獲取土地用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要來源。
實際上，從2010年開始，各地進(jìn)行的增減掛鉤試點多與農(nóng)村土地整治相結(jié)合。在部署2013年國土資源部主要工作時，時任國土資源部部長的徐紹史表示，在2013年中，要規(guī)范管理城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點。在此之后，國土資源部內(nèi)部曾多有建議，增減掛鉤試點在規(guī)范管理的基礎(chǔ)上，全面推行。
按照國務(wù)院2008年下發(fā)的有關(guān)規(guī)定，增進(jìn)掛鉤試點以縣(市)為單位開展，其結(jié)余指標(biāo)，只能在本縣范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排使用。按照這一規(guī)定，跨縣流轉(zhuǎn)掛鉤結(jié)余指標(biāo)，便不具備操作性。目前，國土資源部考慮開展的跨縣調(diào)劑研究工作，則形成對上述管理制度的突破。
“2013年是政府的換屆之年，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性都很強(qiáng)，對土地的需求也就比較大，而且很多地方存在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，土地需求也有所差異，從而出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)好的地區(qū)缺土地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不好的地方土地富裕的情況，但是現(xiàn)有政策沒有提供這兩者之間進(jìn)行調(diào)劑的機(jī)制。”浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副教授楊遴杰表示。
“有償”調(diào)劑
實際上，增減掛鉤試點跨縣調(diào)劑此前就有提出，但是由于在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點開展期間，河北省等地出現(xiàn)了強(qiáng)制農(nóng)民上樓騰退建設(shè)用地指標(biāo)用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和房地產(chǎn)開發(fā)的現(xiàn)象。于是，從2010年開始，國務(wù)院責(zé)成國土資源部對試點工作進(jìn)行整頓。“跨縣調(diào)劑”的探索，也據(jù)此擱置。
“增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨縣使用利弊如何，只能通過實踐檢驗。建議選擇部分地方，在充分尊重農(nóng)民意愿前提下，探索節(jié)余指標(biāo)在省內(nèi)跨縣有償調(diào)劑政策。”一位接近國土資源部的權(quán)威人士稱。不過，截至記者發(fā)稿時止，有關(guān)此項研究的試點工作，尚未最后確定。
記者了解到，地方政府對此項政策的試點研究工作擁有“較高的熱情”。2009年，時任天津市委常委、濱海新區(qū)工委書記的皮黔生在接受記者采訪時表示，天津濱海新區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，對土地的需求較大，因此正在和國土資源部溝通，探索跨區(qū)域調(diào)劑增減掛鉤試點指標(biāo)的可能性，但最終未有下文。皮黔生也因涉及違法違紀(jì)問題，身陷囹圄。
在天津濱海新區(qū)的探索“無果”后，部分其他省市在不突破現(xiàn)有政策的前提下，進(jìn)行了各種嘗試。江蘇省在“萬頃良田建設(shè)工程”中，按照現(xiàn)有政策，工程享受增減掛鉤相關(guān)政策，采用“先墾后用”模式，按照不超過掛鉤指標(biāo)30%的比例啟動周轉(zhuǎn)指標(biāo)，優(yōu)先用于安置區(qū)建設(shè)。
安徽省蕪湖市南陵縣大浦試驗區(qū)則按照“政府引導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作、村企共建、政策創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)推動”的建設(shè)思路，以土地綜合整治為平臺，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為手段，推進(jìn)集體土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展。三年來，已流轉(zhuǎn)耕地6000畝。
城鎮(zhèn)化“土改”
在研究“跨縣流轉(zhuǎn)”問題的同時，國土資源部還部署了包括“征地制度改革”、“農(nóng)村宅基地改革”等一系列有關(guān)農(nóng)村土地制度改革的工作。“有的是加強(qiáng)研究，有的是部署試點，工作都圍繞著改革展開。”一位地方國土廳官員告訴記者。
由于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問題的涉及環(huán)節(jié)較多，該領(lǐng)域“指導(dǎo)意見”有望成為一系列農(nóng)村土地管理制度改革的“突破點”。多位地方國土廳基層工作人員向記者表示，盡管征地制度改革和農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革的對象不同，但在范圍上存在此消彼長的關(guān)系，因此，征地范圍縮小和農(nóng)村集體建設(shè)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)擴(kuò)大需要同步推進(jìn)。
對此問題，國土資源部已經(jīng)有所考慮。
這需要除對范圍、程序、交易等環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)定和規(guī)范外，還要涉及流轉(zhuǎn)收益分配的方式等問題，“這對于其他農(nóng)村土地產(chǎn)生的補(bǔ)償、收益的分配等問題，都有重要的標(biāo)本和參考意義。”前述國土資源系統(tǒng)的專家稱。
目前國土資源部相關(guān)部門正在抓緊研究蕪湖等試點城市的流轉(zhuǎn)收益分配方式，記者了解到，蕪湖市農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)在縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、集體經(jīng)濟(jì)組織三級間按1：4：5比例分成。昆山市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益全部留予集體土地所有者，用于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
“農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，還可能對農(nóng)村集體建設(shè)用地的抵押權(quán)問題起到帶動作用，在蕪湖的試點中，安徽省就出臺配套政策，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)人將依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押給銀行金融機(jī)構(gòu)，以獲取信用支持。”安徽省國土資源廳一位官員表示。
