近日，自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、民政部、國(guó)家保密局、最高人民法院、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家稅務(wù)總局等7部委共同研究后，對(duì)“十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議第3226號(hào)建議”中提到的“關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記問(wèn)題”作出答復(fù)：農(nóng)民的宅基地使用權(quán)可以依法由城鎮(zhèn)戶(hù)籍的子女繼承并辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。答復(fù)中指出，根據(jù)《繼承法》中的相關(guān)規(guī)定，被繼承人的房屋作為其遺產(chǎn)由繼承人繼承，按照房地一體原則，繼承人繼承取得房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，農(nóng)村宅基地不能被單獨(dú)繼承。在《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》明確規(guī)定，非本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（含城鎮(zhèn)居民），因繼承房屋占用宅基地的，可按相關(guān)規(guī)定辦理確權(quán)登記，在不動(dòng)產(chǎn)登記簿及證書(shū)附記欄注記“該權(quán)利人為本農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織原成員住宅的合法繼承人”。
房子問(wèn)題從來(lái)都是咱老百姓關(guān)心的大話(huà)題。因此，這個(gè)對(duì)第3226號(hào)建議的答復(fù)文件一經(jīng)發(fā)布，就立即獲得了媒體的廣泛報(bào)道，亦在網(wǎng)絡(luò)上引發(fā)廣泛討論。在強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展的今天，農(nóng)村的宅基地及其地上房產(chǎn)的繼承問(wèn)題，牽動(dòng)著很多離鄉(xiāng)工作并嘗試在城鎮(zhèn)安居樂(lè)業(yè)的老百姓的心。
在進(jìn)一步分析與探討之前，我們應(yīng)該先理清幾個(gè)基本的事實(shí)。本次答復(fù)文件中所涉及的，能夠被城鎮(zhèn)戶(hù)籍子女繼承并辦理不動(dòng)產(chǎn)登記的，是農(nóng)民的宅基地“使用權(quán)”，而并非“所有權(quán)”。在我國(guó)現(xiàn)有的法律框架下，使用權(quán)與所有權(quán)是兩個(gè)獨(dú)立的概念�！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有�！绷硗猓凇吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》中的第二條規(guī)定“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制�！本唧w的，在城鎮(zhèn)與農(nóng)村中對(duì)于土地使用權(quán)的規(guī)定亦有不同。對(duì)城鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，一般是具有70年的土地使用年限，到期后可以自動(dòng)續(xù)期；而對(duì)于農(nóng)村的宅基地來(lái)說(shuō)，則一般沒(méi)有具體的使用年限，但是其所有必須嚴(yán)格的限制在農(nóng)村集體所有的范圍之內(nèi)，且符合“一戶(hù)一宅”的基本原則。
事實(shí)上，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，宅基地上的“房屋所有權(quán)”的歸屬一直是明確的，也是可以繼承的。但是之前，由于宅基地本身的“土地使用權(quán)”是否可以被已經(jīng)變換成城鎮(zhèn)戶(hù)籍的子女繼承這一問(wèn)題還比較模糊。更進(jìn)一步說(shuō)，如果在現(xiàn)實(shí)生活中“房地一體”沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，子女只能表面上夠繼承房屋所有權(quán)，卻無(wú)法明確地繼承宅基地本身的“土地使用權(quán)”，那么農(nóng)村房屋本身的價(jià)值也就直線(xiàn)下降了。這種規(guī)定上的模糊地帶，難免會(huì)帶來(lái)千奇百怪的解釋及尋租空間，自然也就是從客觀上導(dǎo)致了很多實(shí)際上已經(jīng)在城市安家的年輕人不愿也不敢輕易放棄農(nóng)村戶(hù)籍。
而如今的答復(fù)文件，明確了城鎮(zhèn)戶(hù)籍子女能夠在繼承宅基地上房屋所有權(quán)的同時(shí)，一致性的繼承房屋所在土地的使用權(quán)，更進(jìn)一步明確能夠辦理不動(dòng)產(chǎn)登記證書(shū)，這無(wú)疑將對(duì)產(chǎn)權(quán)的明晰處置和減少模糊地帶可能存在的尋租空間起到極大的作用。
值得強(qiáng)調(diào)的是，這次答復(fù)文件，并不是如網(wǎng)絡(luò)中流傳的那樣，將給“小產(chǎn)權(quán)房”放生�！靶‘a(chǎn)權(quán)房”依舊不合規(guī)，不能貸款，更不能抵押。答復(fù)文件強(qiáng)調(diào)的是“繼承”概念，換句話(huà)說(shuō)，獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的人，能夠清晰追溯出與村集體的歸屬關(guān)系，并且在不動(dòng)產(chǎn)登記簿及證書(shū)附記欄有清楚的標(biāo)識(shí)。也就是說(shuō)，這一答復(fù)并不意味著農(nóng)村土地可以被城市居民隨意買(mǎi)賣(mài)。所謂的“城里人可以隨時(shí)到鄉(xiāng)下買(mǎi)房子建別墅”依舊是不合規(guī)，也不合法的。
其實(shí)，從更大的層面上來(lái)看，此次的答復(fù)文件，本質(zhì)上是對(duì)中央一號(hào)文件精神的進(jìn)一步延伸。2019年中央一號(hào)文件明確規(guī)定：“不得以退出承包地和宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)條件�！贝饛�(fù)文件的政策導(dǎo)向性是清楚的，為的就是進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革；而從另一個(gè)方面來(lái)講，這也是幫助農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶(hù)上清掃了制度上的模糊區(qū)域。
激活經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化是一個(gè)巨大的話(huà)題。推動(dòng)形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，是今年以來(lái)習(xí)近平總書(shū)記反復(fù)強(qiáng)調(diào)的問(wèn)題。在這重要的循環(huán)過(guò)程之中，勞動(dòng)力資源要素的有效良好移動(dòng)極為重要。為此我們?cè)趦蓚�(gè)方面都必須做好工作：一方面，落地城鎮(zhèn)要展開(kāi)懷抱，迎接新的勞動(dòng)力，打破由于戶(hù)口制度而導(dǎo)致的勞動(dòng)力資源流通桎梏。發(fā)改委等部門(mén)也多次發(fā)文鼓勵(lì)降低城市落戶(hù)門(mén)檻。除了少部分的超大城市外，現(xiàn)今的許多城市都已經(jīng)發(fā)布了低門(mén)檻甚至零門(mén)檻落地的政策。從另一方面來(lái)說(shuō)，我們也應(yīng)從農(nóng)民所最關(guān)心的問(wèn)題出發(fā)，真正幫助農(nóng)戶(hù)處理好后顧之憂(yōu)。此次答復(fù)文件中涉及的農(nóng)村宅基地及房屋的問(wèn)題，就是其中的典型代表。許多人當(dāng)然知道如果他們不在自己長(zhǎng)期居住的城市落戶(hù)，將很難獲得良好的城市公共服務(wù)，但類(lèi)似“城鎮(zhèn)子女繼承農(nóng)村宅基地”的問(wèn)題，羈絆了他們?nèi)谌氤鞘械牟椒ァ，F(xiàn)在，這個(gè)后顧之憂(yōu)終于被解決了，值得慶幸。
（作者系中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所副研究員）
