——訪中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心主任任大鵬
“盡管《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等法律對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)保護(hù)已經(jīng)有了非常明確的規(guī)定，但實(shí)踐中農(nóng)民土地權(quán)益仍然屢受侵犯。”中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心主任、中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)法研究會副會長任大鵬在接受本報(bào)記者專訪時(shí)指出，維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，是法律的基本要求。凡是借土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營等名義侵害農(nóng)民土地權(quán)益的，都是典型的違法現(xiàn)象，必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
表面的合法性掩蓋不住侵權(quán)實(shí)質(zhì)
在分析《農(nóng)民日報(bào)》刊登的《沒有土地的村莊》一文時(shí)，任大鵬說：“在該土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)案例中，從表面看，村委會和地產(chǎn)公司巧妙地避開了法律的強(qiáng)制性規(guī)定，似乎有著一系列的合法性。但是，勝利村農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)確實(shí)已被侵犯。”
任大鵬具體解釋道，一是本案中村民并沒有與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓主體，即地產(chǎn)公司之間簽訂流轉(zhuǎn)合同，而是由村委會提供中介，但是村委會將土地租賃給地產(chǎn)公司時(shí)，承包方并沒有參與，致使流轉(zhuǎn)信息不公開，村民對地產(chǎn)公司實(shí)際支付的租金并不知情�！掇r(nóng)村土地承包法》第三十四條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方，承包方依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。根據(jù)法律意旨，承包方享有土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的決定權(quán)，而作出決定的前提是獲得足夠的流轉(zhuǎn)信息，包括受讓方實(shí)際支付的流轉(zhuǎn)價(jià)格。
二是村民將土地承包經(jīng)營權(quán)委托給村委會流轉(zhuǎn)，委托協(xié)議是按照土地承包經(jīng)營權(quán)的剩余期限，即16年的期限簽訂的，而村委會將土地租賃給地產(chǎn)公司時(shí)，期限卻達(dá)30年。按照《農(nóng)村土地承包法》第三十三條的規(guī)定，流轉(zhuǎn)的期限不得超過土地承包經(jīng)營權(quán)承包期的剩余期限。顯然，村委會與地產(chǎn)公司之間的土地租賃合同中超過16年的部分無效。
三是流轉(zhuǎn)過程沒有充分體現(xiàn)承包方自愿的原則。本案中，村干部先是挨家挨戶收承包方的土地承包合同和土地承包經(jīng)營權(quán)證書，又再派“很有工作能力”的干部給“釘子戶”們做工作，農(nóng)民還要承擔(dān)被“斷路斷水掐電”的風(fēng)險(xiǎn)，這些事實(shí)體現(xiàn)了村民與村委會、開發(fā)區(qū)政府之間的地位不平等，簽署的《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)委托協(xié)議書》是在被脅迫的情形下達(dá)成的，不符合平等協(xié)商、自愿有償?shù)脑瓌t。
地位不平等、處罰機(jī)制缺陷、維權(quán)成本過高導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益屢受侵犯
在梳理農(nóng)民土地權(quán)益屢受侵犯的原因時(shí)，任大鵬說，首先，在法律實(shí)施的過程中，工商企業(yè)憑借其資金、信息等優(yōu)勢，造成了其與農(nóng)民之間在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系上的不平等。地方政府招商引資的利益驅(qū)動、村干部獲取私利的角色偏差，強(qiáng)化了這種不平等，農(nóng)地成為了各利益集團(tuán)逐利的肥肉，而農(nóng)民則成為了各種利益關(guān)系中最為弱勢的一方。
其次，對損害農(nóng)民土地權(quán)益的處罰機(jī)制存在缺陷。由于對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的侵犯屬于民事違法行為，其責(zé)任方式主要是停止侵害、恢復(fù)原狀、賠償?shù)取，F(xiàn)實(shí)中對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的侵犯往往與地方政府部門的非法干預(yù)有關(guān)，政府與工商企業(yè)形成了事實(shí)上的利益共同體，由此導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益受損的，應(yīng)當(dāng)追究行政管理機(jī)關(guān)及其工作人員的行政責(zé)任。
第三，農(nóng)民自我維護(hù)其土地權(quán)益的成本過高。盡管農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)被侵犯，可以通過訴訟方式、仲裁方式解決，但實(shí)踐中，由于農(nóng)民的法律知識欠缺，又擔(dān)心因維權(quán)而遭致打擊報(bào)復(fù)，或者如本案中的斷路斷水掐電風(fēng)險(xiǎn)，難以承擔(dān)維權(quán)成本。
“工商企業(yè)通過侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的方式獲取承包土地，往往都與農(nóng)地的非農(nóng)化利用目的相關(guān)，但由于地方政府基于其稅收、政績等考慮，對改變土地農(nóng)業(yè)用途的現(xiàn)象通常是視而不見或者有意放縱。”任大鵬強(qiáng)調(diào)。
保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，需要從制度完善、利益調(diào)控、加強(qiáng)服務(wù)、嚴(yán)肅執(zhí)法等方面著手
“據(jù)此，保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，需要從制度完善、利益調(diào)控、加強(qiáng)服務(wù)、嚴(yán)肅執(zhí)法等多方面著手。”任大鵬認(rèn)為，要加強(qiáng)對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的行政監(jiān)管，對違反法律規(guī)定侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的，強(qiáng)迫或者阻礙土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的，既要明確其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事責(zé)任，也需要有相應(yīng)的行政處罰。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立和完善工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的準(zhǔn)入制度。
在任大鵬看來，通過農(nóng)民合作社等改變單個(gè)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中的弱勢地位，平衡農(nóng)民、村級組織、政府、工商企業(yè)等相互之間的利益關(guān)系非常重要，村級組織在土地流轉(zhuǎn)過程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持信息公開、程序公正，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)層級監(jiān)督，自覺維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。此外，還應(yīng)建立和完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的服務(wù)平臺，對農(nóng)民在土地維權(quán)維護(hù)提供法律咨詢和法律援助;同時(shí)嚴(yán)格執(zhí)法，杜絕土地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化、非糧化利用現(xiàn)象。
